郡县制是中国古代地方行政和国家治理的基石，但是学界对帝制初期的秦郡设置情况一直不太清楚。自清乾嘉以来从事秦郡研究者大抵分为三派：一法《汉书·地理志》，一宗《晋书·地理志》，目的都是弄清秦统一天下时三十六郡之名目；第三派则不拘泥于二书，而从史传中具体考索有秦一代郡目。王国维即考证秦末共有四十八郡，并提出秦郡数目以六为倍数的基本原则。谭其骧总三百年秦郡研究之大成作《秦郡新考》，据传世文献推定秦郡有四十六个，后又增补为四十八个，以此为基础编绘《中国历史地图集》“秦图组”，几成定论。但是随着简牍封泥、玺印兵器的不断出土，新的秦郡名称层出不穷，原本建立的秦郡体系被打破，有关秦郡问题的讨论再次成为热点。由此，秦郡研究也迎来思路上的&&，即由静态观察转向动态复原，由单向度的名目增减考证转向复杂的更名与省并分析，进而讨论郡的性质演变、郡级职官演化及相互关系，乃至秦与山东六国地方行政制度和国家治理方式的异同等诸多问题。学界关于秦代齐地置郡问题的讨论就集中反映了秦郡研究的这种新趋势。

清人全祖望指出秦在齐地设有二郡，即齐郡、琅邪郡。王国维则主张秦在齐地共置七郡，其中秦始皇二十六年（前221）置有齐郡、琅邪郡，后又增加了胶东、胶西、济北、博阳、城阳五郡。谭其骧系统翻检了传世文献，对王国维齐地置七郡之说提出不同见解。他认为胶西之名未见于楚汉，博阳是济北王都城、地属济北，城阳为汉济阴郡属县成阳。秦代齐地共置四郡，其中秦始皇二十六年置有齐郡、琅邪郡，之后齐郡分济北，琅邪分胶东。新近出土的秦封泥、简牍资料中也有不少涉及秦代齐地置郡的信息，为解决秦郡建置问题、进一步研究秦郡整体情况打开了思路。辛德勇敏锐地提出可以从三个时间断面研究秦郡郡目，他对秦在齐地置郡的看法为：秦始皇二十六年分天下为三十六郡之前，先在齐地置临淄、即墨、济北、城阳四郡；二十六年分天下为三十六郡之时，合临淄、济北为齐郡，合城阳、即墨为琅邪郡；二十六年分天下为三十六郡之后，分齐郡置济北郡，分琅邪郡置胶东郡。除此之外，齐地还疑存城阳、胶西、泰山三郡。这种将秦郡设置划分为三个阶段的思路问题不大，但是分分合合的具体解释过于迂曲复杂。后晓荣的看法是，秦于统一初年在齐地置有临淄郡（齐郡）、琅邪郡，统一之后分地置济北、即墨、城阳、胶西、博阳诸郡，与王国维之说基本无异。何慕对齐地置郡的看法是，秦三十六郡可沿用前人之说的有琅邪郡、临淄郡，统一后置有济北郡、即墨郡，存疑之郡为城阳郡，齐地五郡应当包括薛郡。凡国栋认为秦在故齐地置有临淄（齐郡）、琅邪、济北、泰山（博阳）、即墨（胶东）五郡。《中国行政区划通史（秦汉卷）》主张秦在故齐地置有四郡，其中前221—前207年置临淄郡、琅邪郡，前219—前207年分临淄西部置济北郡，分琅邪北部置即墨郡。这三说又较近谭其骧之论。

大体上，诸家研究存在二郡、四郡、五郡、七郡之说，已形成的基本共识有两点：第一，秦始皇二十六年分天下为三十六郡之时，秦在齐地置有二郡，即临淄郡（齐郡）、琅邪郡；第二，分天下为三十六郡之后，齐地置郡存在调整，即分临淄郡（齐郡）置济北郡，分琅邪郡置即墨郡（胶东郡）。而存在较大疑义的郡为泰山郡（博阳郡）、城阳郡、胶西郡、薛郡，这主要涉及分天下为三十六郡之后郡的增置问题，存在四郡、五郡、七郡等不同说法。而从秦占领齐地到分天下为三十六郡，这一较短时间段内齐地置郡情况或许并没有想象中那么复杂。新出岳麓秦简揭示了泰山郡的存在；近期公布的里耶秦简牍也清楚地显示，即墨郡于秦始皇二十八年（前219）后由琅邪郡分置，而不是之前已经存在并与其他郡合并为琅邪郡。对照里耶秦简牍所见洞庭郡、苍梧郡自秦王政二十五年（前222）一直延续到秦二世时期的事实，可知秦郡在变化中亦具有相对稳定性。故而与洞庭郡、苍梧郡等荆新地有所不同的是，研究秦代齐地置郡问题，关注的重点或许更应该放在二十六年分天下为三十六郡之后的分郡上面，而不是分郡之前。推而言之，最需要厘清的是秦始皇分天下为三十六郡之时这一“标准年”的秦郡断面所能覆盖的时间范畴。本文拟在利用此前秦郡研究成果的基础上，结合新出简牍封泥尤其是岳麓秦简、里耶秦简，系统梳理秦设泰山郡和秦代齐地置郡问题，并尝试从“顶层设计”与“区域传统”的博弈互动以及动态的人事设置角度探讨秦郡的生成模式。

一、秦置泰山郡的证实
新资料出土之前，学人并未将泰山郡作为秦郡看待，对于泰山郡的讨论集中在其是否为汉高帝所置之郡。《汉书·地理志》记载：“泰山郡。高帝置，属兖州……有工官……县二十四。”清人全祖望延续《汉书·地理志》之说，对泰山郡沿革做了考述，认为泰山郡“故属秦齐郡。楚汉之际属齐国，寻为济北国，五月复属齐国，分置济北、博阳二郡。高帝四年属汉，改博阳曰泰山”。《汉书·地理志》仅言高帝置，未明其具体置年，全氏推论为高帝四年（前203），先从齐郡（济北国、齐国）分出，再由博阳更名。王国维据《史记·封禅书》“济北王以为天子且封禅，乃上书献泰山及其旁邑。天子受之，更以他县偿之”，论定汉泰山郡置于武帝时，而非高帝所置。周振鹤也持武帝置泰山郡的观点。
随着新资料的公布，秦泰山郡逐渐浮出水面。首先是秦封泥“泰山司空”的出现，使学界开始怀疑秦曾设有泰山郡。周晓陆、路东之虽将该封泥归入郡（包括一些地区）的类别中，但因《汉书·地理志》载泰山郡为高帝所置，故他们认为此印与泰山郡无关，泰山司空不过是秦始皇封禅泰山时负责管理建筑的一类职官。孙慰祖持不同意见，他以“南海司空”印类比，认为秦汉皆无泰山县，“泰山司空”印非郡无以归之，提出泰山郡于秦始皇二十六年从齐郡析出，所谓“汉高帝置”仅是恢复原泰山郡名。辛德勇更进一步分析了秦置泰山郡的可能性及其背景，他认为“地名+司空”可以表示县司空，也可以表示郡司空，如“南海司空”“南郡司空”。秦可能置有泰山郡，和衡山、恒山二郡同时设于秦始皇三十三年（前214），均与山岳祭祀封禅有关。

岳麓秦简出土后，学界对泰山郡的研究更为深化。陈松长公布了岳麓秦简1114号简的初步整理内容：“泰山守言，新黔首不更昌等夫妻盗，耐为鬼薪白粲……”陈氏征引“东郡守”“南阳守”“河间守”等记载说明岳麓秦简中的州陵守、泰山守为郡守，认为“泰山守”给“泰山司空”提供了秦置泰山郡的重要佐证，高帝实际上是改博阳为泰山，这是汉承秦制的一种表现。凡国栋综合利用“泰山司空”封泥、“泰山太守章”和岳麓秦简“泰山守”等出土史料，认为泰山（博阳）郡为秦郡，赞成山岳崇拜设郡说，但是他主张泰山郡置于秦始皇二十八年登泰山封禅之前或之后。不过，以此作为秦泰山郡存在的证据仍有欠缺。根据王伟的说明，“泰山太守章”是西安市文物园林局“抢救性发掘”所得，陈列于西安博物院，编号No.37，为西汉封泥。另外，周晓陆、路东之《秦封泥集》引《铁云藏陶》有“泰山太守章”，年代为西汉。该印章不能用来证明秦置有泰山郡，而“泰山司空”和“泰山守”两个职官名也不能与泰山郡直接对应。司空一职，辛德勇已指出有县司空，也有郡司空。后晓荣直言泰山为县，其引用睡虎地秦简《秦律杂抄》“县司空署君子将者，赀一甲，县司空主将者，赀一盾”的记载，将泰山司空理解为县司空，主张秦泰山县是汉奉高邑前身，是为服务泰山封禅大典所设之县。秦及汉初在朝廷和郡国、县均设有司空一职，其职能主要是掌管水利、土建工程，役使罪犯，负责徭役和追缴逋贷等。郡县皆设司空是没有疑义的，而里耶秦简中的县司空就有巫司空、临沅司空、阳陵司空、迁陵司空等。守也并非专指郡守，州陵实为南郡下属之县，据“州陵守”来看“泰山守”也不能直接用来证明泰山为郡。而综观出土秦简秦封泥，“地名+守”有“郡名+守”，有“县名+守”，也有“乡名+守”，以及“官署+守”。里耶秦简中也有许多例“县名+守”“乡名+守”，表示临时代理之意。故而郡县均有司空、守，仅据“泰山司空”“泰山守”等简单的职官名目论证秦泰山郡的存在显然是不够的。

此外，里耶秦简8-462+8-685记载：
丞主移捕罪人及徙故囚符左四。符到为报，署主符、令若丞Ⅰ
发。它如律令，敢告主。内官丞印行事。Ⅱ
卅五年三月庚子，泰山木功右□守丞斤追。/Ⅲ（8-462+8-685）
……/□发（8-462背+8-685背）
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校释小组指出：泰山，秦汉郡名。“功”疑读为“工”。《汉书·百官公卿表》曰：“将作少府，秦官，掌治宫室，有两丞、左右中候。景帝中六年更名将作大匠。属官有石库、东园主章、左右前后中校七令丞，又主章长丞。武帝太初元年更名东园主章为木工。”木工或与之有关。廉超和晏昌贵进一步指出：泰山木工的性质与西汉时期的工官有关，《汉书·百官志》记载各郡县下有工官，泰山郡下有两个工官，分属郡和奉高县。汉代泰山工官和奉高工官均为汉泰山郡少府之属官，按汉承秦制逆推，泰山工官为秦泰山郡少府属官，此职官的设置或与秦始皇东巡泰山举行封禅有关。泰山郡在秦始皇三十五年（前212）时即已成立。从职官演化的角度，用汉承秦制去逆推秦代工官的设置情况，不失为一个好办法。虽也可证泰山为秦郡，然此汉承秦制的职官演化是极其理想状态下的设想，作为证据亦不够直接。

秦泰山郡存在最直接的证据来自岳麓秦简，陈松长公布的岳麓秦简1114号并非该令文的全部内容，《岳麓书院藏秦简（五）》发布后，简文完整内容得以现世，兹将简1114+091&+1935录文如下：
　●泰山守言：新黔首不更昌等夫妻盗，耐为鬼薪白粲，子当为收，柀（彼）有婴儿未可事、不能自食，别传输之，恐行死。议：令寄长其父母及亲所，勿庸别输。丞相议：年未盈八岁者令寄长其父母、亲所，盈八岁辄输之如令。琅邪郡比。·十三
此简为秦代律令文书，相较封泥玺印等简单的职官资料更为丰富和系统。简文大意是：泰山守上书，说新地爵位为不更的黔首昌等夫妻同盗，按法律规定本人要罚为鬼薪白粲，子女要收寄为奴；但是罪民的子女年幼无法从事劳作、不能养活自己，将其与父母分开发往他处服役的话，难保不会死亡。他建议将这些罪民子女寄养在罪民父母和亲属身边，无需发往他处。丞相议定：不满八岁的罪民子女可以寄养在父母和亲属身边，满八岁的按令文规定输送服役。令文末尾的“琅邪郡比”，表示琅邪郡遇到同样的情况，比照丞相议定的结论进行处理。欧扬已经指出，琅邪郡比照的对象必然是另一个郡，即泰山郡；“琅邪郡比”揭示了两郡一度并立，而且存在一定联系。

　此外，还可从行政程序上进行补充说明。从令文的形成过程来看，泰山也只能是郡名。翻检岳麓秦简，有两则令文的文例与简1114+0918+1935类似，均以“某守言”开始，兹抄录如下：
　　●令曰：南阳守言：兴（？）吏捕辠人，报日封诊及它诸（？）官□□□□者，皆令得与书史、隶臣、它所与捕吏徒□令·丞相议：如南阳议，它有等比。（1919+缺简+0005）
　　●令曰：河间守言，河间以苇及蔡薪夜。议：令县官卖苇及蔡薪，入钱县官□及□□□□□府夜治书，丞相议许，它比御史请，诸它所以夜为烛物而欲卖以责□□□□□□□□（1954+2141）
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对照三组简牍，文例上首先都是“某守言”，如泰山守言、南阳守言、河间守言，然后是“议”，最后是“丞相议”和“它比”。文书的行政程序可以简单地概括为：言—议—丞相议—它比。简191&和0005中间有缺简，而丞相议的内容中有“如南阳议”，那么缺文中应当有南阳守议的内容，由此可进一步明确，紧随“守言”之后“议”的主体仍然是“守”。所以，具体从令文的形成过程来看，首先是由守发起讨论，并提出初步的解决方案，最后是丞相议进行批复，由此而形成令，有这种情况的比照执行。简1954+2141的情况与1919+缺简+0005相似，丞相议“许”即“如河间议”的意思。

上文是一份文书传送记录类简牍，记录了南阳郡守衍向郡内各县下发，并向都官、尉官等传送的文书，文书进一步由&县向南郡传送，由南郡向洞庭郡传送。
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秦封泥也有“河外府丞”字样，“河外”为“河间”异写的可能性比较大。岳麓秦简也多处记载河间郡，例如简0865载：
　　●诸相与&乱而（迁）者，皆别迁之，勿令同郡。其女子当（迁）者┗，东郡┗、叁川┗、河内┗、颖（颍）川┗、请（清）河┗、河间┗、蜀巴┗、汉中┗、□乱，不从令者，赀二甲。·十七（0864+0865+2193）
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根据秦郡中不少相对而立的郡名来看，既然有河内郡，河外（河间）郡的存在也是有可能的，河外与河间哪一个为异写还不好说。回到简1114+091&+1935，文书的发起者泰山守，显然和南阳守、河间守都是郡守。而程序上，某守言和议的内容是直接送达丞相，丞相批复或为议许、如议，或是对提议进行修改乃至驳回，如丞相对泰山守的批复就是对其议的一个修订。一般来说，郡级长官向&&汇报具体情况和解决方案，经批复后形成决议，如果决议可以在其他郡推广，就能够成为具有普遍意义的令，故而文书开头一般用“令曰”表示。睡虎地秦简《语书》中有“南郡守腾谓县、道啬夫：……故腾为是而修法律令、田令及为间私方而下之”的记载，《语书》中南郡守腾就拥有主持整理各类法律令的权&，据此来看，泰山守也只能是郡守。泰山郡守治所或在博阳（今山东泰安附近）。

二、秦代齐地置郡考索
除了以上所论证的秦泰山郡，综合目前所见传世及出土文献，现将秦代齐地置郡情况考证如下：
（一）临淄郡（齐郡）
临淄郡或称“齐郡”，《史记·田仲敬完世家》记载：“（齐王建）四十四年，秦兵击齐。齐王听相后胜计，不战，以兵降秦。秦虏王建，迁之共。遂灭齐为郡。”《汉书·地理志》云：齐郡，秦置，首县为临淄。《水经注·淄水》云：“始皇二十六年灭齐为郡，治临淄。”传世文献记载中均有齐郡，出土秦封泥中有“齐中&印”“齐左尉印”“齐□尉印”，诸家多以为秦置齐郡。对于其中的职官问题，周晓陆、路东之认为《汉官仪》中“秦郡有尉一人”恐不确；后晓荣则认为由于初置齐郡，范围较大，故&官多置。
不过，自汉封泥“临菑守印” 面世以来，究竟是齐郡还是临淄郡，就存在一些争议。王国维以为临淄郡是齐郡本名，他在《〈齐鲁封泥集存〉序》中指出：
　　惟临菑守一印，则齐国既建之后，当称内史，国除之后，又当称齐郡太守，此印云临菑守，必在高帝初叶，悼惠未封之时。且临菑二字，犹当为秦郡之名也。夫始皇既灭六国，所置诸郡，无即以其国名之者，东郡不云卫郡，颍川不云韩郡，邯郸不云赵郡，何独临淄乃称齐郡？然则汉之初郡，必袭秦名。则班固以齐郡为秦郡、而不云故秦临淄郡者，非也。
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王国维认为汉代“临菑守”的出现时间不会在高帝分封齐国之后，“临菑”作为郡只能是汉高帝初延续秦郡之旧名，以此推定秦置临淄郡。其说在理。他同时提出了一个秦代六国故地置郡的规律，即“秦郡不以灭国名”，从根本上否定了秦设“齐郡”之说。王氏这一规律性认识早先被学人以“赵郡左田”“齐中&印”“齐左尉印”等为依据进行反驳。但是，近来孙慰祖以为“齐左尉印”为赝品，则风格相近的“齐中&印”同样为伪作；而据最新封泥释读结果来看，“赵郡左田”也是“杨氏左田”之误释。可见“秦郡不以灭国名”的原则对秦郡研究仍具有指导意义。
秦封泥还有“临甾丞印”和“临甾司马”等字样。其中，“丞”在郡县均有设置，但是“司马”的级别较高，通常设置在郡级及以上机构，如秦简牍所见“南郡司马”“洞庭司马”等。故而“临甾司马”可以进一步证成秦置临淄郡，并与汉封泥“临菑守”相衔接。秦灭齐所置之郡可确定有临淄郡，《史记》所载“灭齐为郡”应是泛指，而不对应具体郡名。临淄郡守治所当在临淄。

（二）琅邪郡
《汉书·地理志》云：“琅邪郡，秦置。”谭其骧以《水经注·潍水》所记“琅邪，秦始皇二十六年灭齐以为郡”推定秦置有琅邪郡。今出土秦封泥有“琅邪司马”“琅邪候印”“琅邪司丞”“琅邪都水”“琅邪水丞”“琅邪左盐”“琅邪发弩”，综合这些职官可证实秦琅邪郡的存在。而上引岳麓秦简1114+091&+1935更直言“琅邪郡比”。此外，里耶秦简8-657从文书行政的角度揭示了琅邪郡的级别，简文如下：
亥朔辛丑，琅邪叚（假）【守】□敢告内史、属邦、郡守主：琅邪尉徙治即【默】Ⅰ
琅邪守四百丗四里，卒可令县官有辟、吏卒衣用及卒有物故当辟征遝Ⅱ
告琅邪尉，毋告琅邪守。告琅邪守固留费，且辄却论吏当坐者。它如律令。敢□Ⅲ
□一书。·以苍梧尉印行事。/六月乙未，洞庭守礼谓县啬夫听书从事□Ⅳ
□军吏在县界中者各告之。新武陵别四道，以次传。别书写上洞庭Ⅴ8-657尉。皆勿留。/葆手。Ⅰ
/骄手。/八月甲戌，迁陵守丞膻之敢告尉官主：以律令从事。传别【书】Ⅱ
贰春，下卒长奢官。/□手。/丙子旦食走印行。Ⅲ
【月庚】午水下五刻，士五（伍）宕渠道平邑疵以来。/朝半。洞Ⅳ（8-657）背

简文内容是琅邪郡假守向内史、属邦、各郡守通告“琅邪尉徙治即墨”一事，在洞庭郡内传递并抄送至洞庭尉。文书以“敢告”的平行文书用语进行书写，说明琅邪守与内史、属邦还有诸郡守行政级别相当。文书之所以由“琅邪假守”发出，原因是琅邪郡守不在署，理应由琅邪郡尉或其他官吏代其行事，岳麓秦简中有相关律令规定：
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·郡尉不存，以守行尉事；泰守不存，令尉为叚（假）守┗。泰守┗、尉皆不存，令□吏六百石以上及守吏风（讽）真官者为叚（假）守及行尉事；尉丞、守丞不存，令吏六百石以上为叚（假）尉丞、守丞┗。尉丞、守丞柀（偏）不存，尉丞为叚（假）（0371+0484）
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尉丞；守不与尉同处者，尉节（即）不存，令吏六百石以上为叚（假）尉。御史请。·三（1046）

因为“琅邪尉徙治即默”，而导致郡守和郡尉分治，两地或相距434里（约合今180公里）；相关事务直接“告琅邪尉，毋告琅邪守”，以免出现“失道”的情况，影响行政运行。由此可推想，琅邪郡守府和琅邪郡尉府在此前或同处一地。岳麓秦简1046中记“守不与尉同处者”，就暗示了在全国范围内存在“守尉同处”和“守尉不同处”这两种情形，而琅邪郡也经历了从“守尉同处”到“守尉不同处”的转变，需要进行文书行政方面的调整。即墨故城遗址，位于今山东省平度市古岘镇大朱毛村一带。琅邪古城旧址，位于山东省青岛市黄岛区琅邪台遗址附近的琅邪镇。琅邪县一般被认为是琅邪郡治。两个古城遗址的距离约为180公里。“告琅邪守固留费”属于补充说明，费为地名，秦汉费县故城遗址在今山东费县城西北上冶镇南，与琅邪和即墨相距都在300公里以上。其时琅邪守并不在署，原因是正在行县或有其他缘故，文书原本需要传送给他的仍然送到费来，因为已经有琅邪假守可以代理行政。《汉书·地理志》记载：“东海郡……费，故鲁季氏邑。都尉治。”费县显然是具备作为郡守郡尉治所条件的，在“琅邪尉徙治即默”之前琅邪尉或也治费县。而既然里耶秦简8-657记载秦始皇二十八年五月时琅邪郡尉的治所已经迁徙到即墨，那么代理琅邪守的假守就不是“琅邪尉”，而应该是“吏六百石以上及守吏风（讽）真官者”。琅邪郡守治所当在琅邪县。

（三）即墨郡（胶东郡）
即墨郡或称“胶东郡”。王国维以《汉书·高帝纪》所记“以胶东、胶西、临淄、济北、博阳、城阳郡七十三县，立子肥为齐王”主张秦有胶东郡。谭其骧以《史记·项羽本纪》所记“徙齐王巿胶东”认可秦有胶东郡之说。但是胶东郡目前不见于出土秦代文献，与之地域范围相对应的是即墨郡。即墨郡虽不见于《汉书·地理志》《晋书·地理志》，但是出土秦封泥有“即墨”“即墨太守”“即墨□□”“即墨丞印”等。“即墨太守”印原被认定为汉初封泥，后据封泥田字格、封泥文字为典型秦篆等特点，重新认定其为秦封泥。“即墨丞”也被指为郡守佐官。周晓陆、路东之在注解“即墨”“即墨太守”印时认为：田巿为胶东王，都即墨，当是因秦郡之旧而立国，封泥亦证明此地曾置郡。按出土封泥来看，此秦郡应名“即墨”。
里耶秦简8-657“琅邪尉徙治即默”文书最初的发起时间“亥朔辛丑”为秦始皇二十八年的历朔，简文中通告琅邪郡尉徙治即墨，郑威怀疑是为新置即墨郡作准备，二十八年之后不久析琅邪置即墨郡；李勉和俞方洁进一步推定即墨郡的设置在二十八年五月之后，且与秦始皇东巡关系密切。此说有一定的道理。秦代即墨郡的存在当无疑义。
上文论及泰山郡和琅邪郡并立，且两郡关系密切，在地理上都属于秦占领的故齐“新地”，面临的问题具有相似性；而里耶秦简“琅邪尉徙治即默”揭示即墨郡的设置情况，极有可能是由琅邪郡析置，设置之后琅邪郡和即墨郡一度并存。尤为关键的是，这一分郡的时间发生在秦始皇二十八年五月之后，与秦始皇东巡及封禅泰山的时间若合符节，或许即墨正式置郡不必等到秦始皇三十三年。即墨郡守治所当在即墨（今山东省平度市古岘镇大朱&村一带）。